如果說2024年是人工智能（AI）在我國公共治理體系中以“試點、示范、鼓勵應(yīng)用”為主的試探性入場之年，那么2025年AI則被系統(tǒng)性納入政策、標準與責(zé)任結(jié)構(gòu)之中，標志著正式進入制度深水區(qū)。

這一年，AI不再只是產(chǎn)業(yè)升級的工具，也不僅僅是數(shù)字經(jīng)濟的關(guān)鍵詞，而是被系統(tǒng)性嵌入政務(wù)運行、產(chǎn)業(yè)調(diào)度、公共服務(wù)和風(fēng)險治理的關(guān)鍵節(jié)點之中。從行政審批到城市運行監(jiān)測，從產(chǎn)業(yè)鏈組織到醫(yī)療服務(wù)體系，AI正在成為一種結(jié)構(gòu)性治理變量。

在此背景下，中央與地方圍繞AI形成了一種清晰而獨特的制度分工：

2025年我國涉AI中央與地方政策文件重點對比圖。

中央：用規(guī)則給技術(shù)劃出“可用邊界”

從2025年的中央層面政策看，一個鮮明趨勢正在浮現(xiàn)：AI治理正在從“鼓勵發(fā)展”，轉(zhuǎn)向“在發(fā)展中立規(guī)矩”。這種轉(zhuǎn)向，并不是要給技術(shù)踩剎車，而是要為其裝上制度的方向盤。

一是，從“AI+”行動到國家級治理框架。國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入實施“人工智能+”行動的意見》（國發(fā)〔2025〕11號），是這一年中央層面最具標志性的政策文件。這份文件首次以國家層面系統(tǒng)性方式，將“AI+”寫入發(fā)展戰(zhàn)略框架，從重點領(lǐng)域、支撐體系到任務(wù)分解，明確了AI在國家發(fā)展體系中的結(jié)構(gòu)性地位。這意味著，AI不再只是產(chǎn)業(yè)政策的附屬變量，而是被納入國家級行動框架之中。

二是，通過“暫行辦法”劃出高風(fēng)險邊界。與此同時，中央并未對技術(shù)形態(tài)“放任生長”。2025年12月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室就《人工智能擬人化互動服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》公開征求意見，正是這一趨勢的體現(xiàn)。該文件針對擬人化、強情感交互、高沉浸式AI服務(wù)，提前劃出合規(guī)與安全邊界。傳遞出的信號是：不是所有“技術(shù)上可行”的形態(tài)，都必然“制度上可行”。

三是，用“標準體系”把治理變成可執(zhí)行工程。更重要的是，2025年中央并未止步于原則性規(guī)范，而是將AI治理推向標準化與工程化層面。這一年，工信部啟動多項AI安全治理標準立項征集；全國網(wǎng)絡(luò)安全標準化技術(shù)委員會發(fā)布《人工智能安全標準體系（V1.0）（征求意見稿）》與《生成式人工智能服務(wù)安全應(yīng)急響應(yīng)指南》；國家市場監(jiān)管部門就語料庫建設(shè)標準公開征求意見?？梢哉f，AI治理正在從“政策話語”走向可評估、可驗證的技術(shù)規(guī)則體系。

四是，把“AI+”納入行業(yè)治理體系。在行業(yè)層面，國家衛(wèi)生健康委員會等五部門出臺《關(guān)于促進和規(guī)范“人工智能+醫(yī)療衛(wèi)生”應(yīng)用發(fā)展的實施意見》，將AI系統(tǒng)性嵌入醫(yī)療服務(wù)、數(shù)據(jù)治理與安全監(jiān)管框架。此類文件的出臺，不再將AI視為行業(yè)“輔助工具”，而是將其納入部門治理體系內(nèi)部，接受行業(yè)規(guī)則與責(zé)任結(jié)構(gòu)的約束。

地方：用場景把AI“跑”進現(xiàn)實

如果說中央的角色是“給技術(shù)劃定邊界”，那么地方政府承擔的，則是“讓技術(shù)跑起來”。

在2025年329件涉AI政策文件中，超過八成為地方層面出臺。這種數(shù)量優(yōu)勢，并非“熱鬧”，而是反映了地方在AI治理中的主戰(zhàn)場地位。

地方的治理邏輯，不是抽象立法，而是通過以下五類高度工程化的政策抓手，把AI嵌入現(xiàn)實治理與產(chǎn)業(yè)運行。

一是，用“場景征集”把需求變成技術(shù)入口。在制造業(yè)、醫(yī)療健康等領(lǐng)域，不少地方發(fā)布“AI+”應(yīng)用場景清單與需求揭榜文件，讓政府直接扮演“出題人”。例如，廣西、廣東等地發(fā)布“AI+制造”應(yīng)用場景清單，重點不是技術(shù)路線，而是明確“在哪些生產(chǎn)環(huán)節(jié)能用AI”；其中，廣東在“AI+機器人”“AI+生物醫(yī)藥”的場景清單發(fā)布上最為密集。地方通過這類政策進行場景定義，以此篩選技術(shù)和企業(yè)，降低地方?jīng)Q策風(fēng)險。

二是，用“項目申報”構(gòu)建隱性產(chǎn)業(yè)篩選機制。通過專項項目申報、入庫評審、對接國家重點研發(fā)計劃，地方政府在“選項目”的同時，也在“選產(chǎn)業(yè)”。廈門、福州、泉州等地圍繞國家重點研發(fā)計劃指南，統(tǒng)一組織申報、地方配套支持，成為中央項目的主要落地接口；溫州將AI核心技術(shù)攻關(guān)與產(chǎn)業(yè)化并列設(shè)為專項，并將“關(guān)鍵技術(shù)突破”與“產(chǎn)業(yè)化落地”同時納入評審體系。這些看似技術(shù)性的申報制度，實則是地方進行中長期產(chǎn)業(yè)布局的重要篩選機制。

三是，用“資金獎補”撬動企業(yè)真實落地。多地通過“若干措施”“扶持計劃”等方式，對AI項目給予分階段資金支持。廣東印發(fā)人工智能與機器人產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展資金管理實施細則，明確開源項目、標桿項目專項獎補；深圳推出“AI先鋒城市扶持計劃”，以項目制、節(jié)點撥付的方式引導(dǎo)企業(yè)圍繞具體場景落地；莆田則直接下達AI產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目資金，通過財政直達強化執(zhí)行導(dǎo)向。在這些政策中，資金不是獎勵“做AI”，而是用來撬動“把AI用起來”。

四是，用“典型示范”制造可復(fù)制樣板。發(fā)布“AI+”典型案例、示范應(yīng)用名單，成為地方最常用的治理工具之一。例如，廣西公布多批“AI+制造”產(chǎn)品和典型應(yīng)用場景名單，浙江公布“人工智能+建筑業(yè)”創(chuàng)新應(yīng)用案例，廣東公布“人工智能+醫(yī)療衛(wèi)生”應(yīng)用場景案例。這些“名單”不僅是成果展示，更是政策背書與市場信號。

五是，用“平臺與園區(qū)”組織地方AI生態(tài)。通過認定開放創(chuàng)新平臺、建設(shè)公共服務(wù)平臺、打造中試與培訓(xùn)基地，地方政府正在為AI構(gòu)建“組織化生態(tài)”。北京以“AI+醫(yī)藥健康”三年行動計劃將平臺、數(shù)據(jù)與應(yīng)用場景打包推進，蘇州工業(yè)園區(qū)印發(fā)加快打造全球領(lǐng)先的人工智能OPC創(chuàng)業(yè)首選區(qū)若干措施，其核心不是空間場地，而是構(gòu)建地方AI能力的組織機構(gòu)。

央地互動：一場“規(guī)則—場景”的雙向塑形

透視2025年中央和地方的涉AI政策動向，可以發(fā)現(xiàn)一種新的治理結(jié)構(gòu)正在形成：地方用場景、項目、資金和試點，讓AI跑進現(xiàn)實；中央用意見、暫行辦法、標準和行業(yè)規(guī)范，把AI拉回制度軌道。

中央與地方并非簡單的“制定—執(zhí)行”關(guān)系，而是形成了一種動態(tài)互動機制。地方通過試點運行暴露問題、積累經(jīng)驗，為中央規(guī)則制定提供現(xiàn)實樣本；中央通過原則性規(guī)范和標準要求，為地方探索劃定安全邊界。這種“試點—反饋—校正”的雙向塑形機制，是當前AI治理體系得以運行的重要基礎(chǔ)。

這種獨特的雙向機制，使我國AI治理逐步呈現(xiàn)出“可控探索”的特征，既避免無序擴張，也防止一刀切收緊。在這場轉(zhuǎn)向中，中央與地方各司其職：一端是規(guī)則與標準的穩(wěn)健供給，一端是場景與工程的快速推進。

展望未來，AI治理形態(tài)仍在塑造之中，但有一點已成定局：從“能不能用”到“如何用、誰負責(zé)、誰擔責(zé)”，這條制度化路徑已經(jīng)打開。（法治網(wǎng)研究院王燦 楊幸芳）