編者按

AI（人工智能）正重塑經(jīng)濟(jì)社會(huì)，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力提出了新的要求。如何更好地統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全，在推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力加快發(fā)展的同時(shí)，前瞻防范和化解新興技術(shù)帶來(lái)的各類風(fēng)險(xiǎn)，已成為國(guó)家治理與法治建設(shè)的核心議題。

2025年是“十四五”規(guī)劃收官之年，也是“十五五”規(guī)劃謀篇布局之年。圍繞AI治理，我國(guó)持續(xù)強(qiáng)化政策供給、制度探索和實(shí)踐落地，中央與地方在規(guī)則設(shè)計(jì)與場(chǎng)景應(yīng)用中形成良性互動(dòng)，AI法治建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵階段。相關(guān)制度安排既體現(xiàn)出對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的積極回應(yīng)，也反映出對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控和責(zé)任邊界的審慎考量。

為系統(tǒng)梳理這一進(jìn)程、呈現(xiàn)階段性特征，法治網(wǎng)研究院特策劃推出《2025年AI法治發(fā)展觀察》系列文章，從治理方向、治理結(jié)構(gòu)與治理邊界三個(gè)維度，對(duì)年度AI法治演進(jìn)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性梳理，力求在技術(shù)浪潮中勾勒清晰的法治坐標(biāo)，為把握AI時(shí)代的治理路徑提供參考。

2025年，AI（人工智能）不再僅僅是技術(shù)話題，更成為影響公共治理與法治結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵變量。當(dāng)前，AI服務(wù)場(chǎng)景越來(lái)越多進(jìn)入城市治理、政務(wù)服務(wù)、司法輔助等公共權(quán)力領(lǐng)域。在部分地方，AI被嵌入行政審批、城市運(yùn)行監(jiān)測(cè)、公共服務(wù)調(diào)度等具體流程，已經(jīng)成為影響治理效率與決策方式的重要工具。

在這一背景下，AI問(wèn)題不再是單純的技術(shù)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，而是深度滲入公共權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)之中，成為影響治理安全、責(zé)任機(jī)制和社會(huì)信任的重要制度變量。2025年，正是這一轉(zhuǎn)變?cè)诜ㄖ螌用嬷鸩斤@現(xiàn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

本文從政策文件出發(fā)，依據(jù)北大法寶、威科先行等法律數(shù)據(jù)庫(kù)，梳理年度治理脈絡(luò)，揭示從“技術(shù)擴(kuò)張”到“風(fēng)險(xiǎn)治理”的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)向。

政策密集釋放，治理議題全面抬升

2025年與2024年我國(guó)涉AI政策文件對(duì)比圖。

從政策數(shù)量看，2025年我國(guó)以“人工智能”為主題或核心議題政策文件達(dá)到329件，是2024年（130件）的2.5倍以上，呈現(xiàn)“政策井噴”態(tài)勢(shì)。

這種增長(zhǎng)，并非簡(jiǎn)單的“政策熱度上升”，而是反映出人工智能已從局部治理探索階段，進(jìn)入對(duì)治理體系產(chǎn)生整體影響的新階段。中央和地方層面均在加快回應(yīng)，試圖通過(guò)制度工具對(duì)技術(shù)擴(kuò)張進(jìn)行結(jié)構(gòu)性引導(dǎo)。

地方先行落地，中央宏觀把控

從層級(jí)分布看，地方層面文件占比高達(dá)八成以上，成為AI治理實(shí)踐的主要承載者。

這一結(jié)構(gòu)并不意外。當(dāng)前AI的主要應(yīng)用場(chǎng)景集中在城市治理、政務(wù)服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域恰恰由地方政府承擔(dān)更直接的治理責(zé)任。在發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)雙重壓力推動(dòng)下，地方率先通過(guò)應(yīng)用場(chǎng)景征集、項(xiàng)目申報(bào)、資金獎(jiǎng)補(bǔ)和試點(diǎn)建設(shè)等方式，推動(dòng)人工智能“先用起來(lái)”。

與此同時(shí)，中央層面文件數(shù)量相對(duì)克制，但指向更加清晰，重點(diǎn)放在安全風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任邊界、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，承擔(dān)著“校準(zhǔn)方向”和“劃定邊界”的角色。

由此形成了一種鮮明的分工結(jié)構(gòu)：地方負(fù)責(zé)“場(chǎng)景實(shí)驗(yàn)”，中央負(fù)責(zé)“規(guī)則供給”。

政策工具偏行政化，立法仍處于過(guò)渡期

圖為2025年我國(guó)涉AI政策文件的主要文本形態(tài)。

從文本形態(tài)看，“通知”“計(jì)劃”“方案”“意見(jiàn)”等行政政策工具仍占據(jù)主導(dǎo)地位，正式立法尚未集中出現(xiàn)，僅有《人工智能氣象應(yīng)用服務(wù)辦法》等個(gè)別部門規(guī)章出臺(tái)。

這表明，我國(guó)針對(duì)AI的法治治理回應(yīng)仍處于制度探索與實(shí)踐檢驗(yàn)并行的過(guò)渡階段。政策工具的靈活性，為技術(shù)試點(diǎn)和地方探索提供了空間，但同時(shí)也意味著權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)尚未完全固化，制度穩(wěn)定性仍有待增強(qiáng)。

換言之，當(dāng)前治理邏輯并非“一次性立法定型”，而是通過(guò)政策運(yùn)行不斷觀察風(fēng)險(xiǎn)、修正路徑，為未來(lái)立法積累經(jīng)驗(yàn)。

產(chǎn)業(yè)先行治理跟進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)正在抬頭

圖為2025年我國(guó)涉AI政策文件的主題分布。

從政策主題看，“產(chǎn)業(yè)應(yīng)用落地”仍是最集中的方向，其次是政務(wù)和公共服務(wù)領(lǐng)域，直接以監(jiān)管為核心的文件相對(duì)較少。

這一結(jié)構(gòu)，清晰反映出當(dāng)前治理現(xiàn)實(shí)：AI首先被作為發(fā)展工具引入，其風(fēng)險(xiǎn)屬性和治理屬性，正在逐步顯現(xiàn)。

但值得注意的是，與2024年以通知、方案、示范和項(xiàng)目申報(bào)等應(yīng)用推動(dòng)型政策為主的結(jié)構(gòu)相比，2025年中央層面開(kāi)始集中出現(xiàn)以安全評(píng)估、責(zé)任邊界和風(fēng)險(xiǎn)防控為內(nèi)容側(cè)重的治理型文件。AI治理正在從“先發(fā)展、后規(guī)范”，轉(zhuǎn)向“邊發(fā)展、邊治理”，風(fēng)險(xiǎn)前置化趨勢(shì)逐步確立。

地方“熱度地圖”：誰(shuí)在搶跑，誰(shuí)在定型？

圖為2025年全國(guó)各省市發(fā)布涉AI政策文件數(shù)量前十名。

如果說(shuō)“地方成為主戰(zhàn)場(chǎng)”還是一個(gè)宏觀判斷，那么各省份的發(fā)文數(shù)量差異，實(shí)際上勾勒出一張更具解釋力的“治理熱度地圖”：在同樣面對(duì)技術(shù)擴(kuò)張的背景下，不同地區(qū)對(duì)人工智能的制度響應(yīng)強(qiáng)度，正在形成清晰梯度。

以廣西、廣東為代表，高頻次發(fā)文率先把AI從“技術(shù)議題”推進(jìn)為“治理議題”，通過(guò)密集的通知、方案、措施等政策工具，把應(yīng)用場(chǎng)景、項(xiàng)目機(jī)制、資金抓手和試點(diǎn)名單快速組織起來(lái)，這正是地方“先用起來(lái)、先跑起來(lái)”的治理現(xiàn)實(shí)。

2025年釋放出三大治理信號(hào)

綜上所述，可以觀察到2025年我國(guó)對(duì)AI領(lǐng)域治理的三大信號(hào)：

第一，風(fēng)險(xiǎn)前置化信號(hào)逐步增強(qiáng)。安全評(píng)估、責(zé)任劃分和風(fēng)險(xiǎn)防控在法律政策文件中的比重持續(xù)上升，表明監(jiān)管重心正在向事前治理轉(zhuǎn)移。

第二，制度探索仍處于窗口期。大量文件采用“試點(diǎn)”“探索”“鼓勵(lì)”等表述，顯示當(dāng)前仍為制度塑形階段，地方在一定范圍內(nèi)擁有探索空間。

第三，標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則的重要性持續(xù)上升。圍繞技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、治理規(guī)范和評(píng)估體系的政策安排不斷增多，為未來(lái)制度定型奠定基礎(chǔ)。

總體來(lái)看，2025年的AI法治發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的探索性和過(guò)渡性特征。在技術(shù)快速演進(jìn)與治理能力調(diào)整之間，制度仍在不斷試探和修正之中。在技術(shù)快速演進(jìn)與治理能力重構(gòu)之間，我國(guó)正在探索一條兼顧發(fā)展與安全、效率與責(zé)任的制度路徑。AI的最終治理形態(tài)，仍有待在實(shí)踐與規(guī)范的互動(dòng)中逐步顯現(xiàn)。

但可以確認(rèn)的是，從“技術(shù)狂奔”到“結(jié)構(gòu)校準(zhǔn)”，AI治理的這一轉(zhuǎn)向已經(jīng)開(kāi)始。（法治網(wǎng)研究院王燦 楊幸芳）

（注：相關(guān)圖表采用多維度標(biāo)簽統(tǒng)計(jì)方法，同一政策文件可能同時(shí)計(jì)入多個(gè)主題或工具類別，因而各類合計(jì)不等于文件總數(shù)）