□ 生態(tài)法論

□ 鄧海峰 （清華大學(xué)法學(xué)院黨委書記、教授）

編纂生態(tài)環(huán)境法典是黨的二十屆三中全會(huì)提出的重大立法任務(wù)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大法治建設(shè)部署。生態(tài)環(huán)境法典是繼民法典后，我國(guó)第二部以“法典”命名的法律，也是世界上第一部以“生態(tài)環(huán)境法典”命名的法律。

作為引領(lǐng)人與自然和諧共生法治實(shí)踐的最新立法，生態(tài)環(huán)境法典將綠色低碳發(fā)展獨(dú)立成編的創(chuàng)新性安排開(kāi)創(chuàng)了世界生態(tài)環(huán)境法治的先河。它以涉碳經(jīng)濟(jì)行為控制為邏輯主線，以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)控制“碳流”，以能源節(jié)約與綠色低碳轉(zhuǎn)型為關(guān)鍵優(yōu)化“碳源”，以應(yīng)對(duì)氣候變化為目標(biāo)增加“碳匯”，在彰顯中國(guó)智慧的同時(shí)，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

以“綠色”“低碳”為參照，確立綠色發(fā)展的制度坐標(biāo)

生態(tài)環(huán)境法典綠色低碳發(fā)展編設(shè)置了四個(gè)章節(jié)，即一般規(guī)定、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、能源節(jié)約與綠色低碳轉(zhuǎn)型、應(yīng)對(duì)氣候變化。作為綠色低碳發(fā)展編的核心環(huán)節(jié)，能源節(jié)約與綠色低碳轉(zhuǎn)型在整個(gè)編章中發(fā)揮著承上啟下的關(guān)鍵功能。能源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步的基礎(chǔ)，每一次生產(chǎn)方式的變革進(jìn)步都伴隨著能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，對(duì)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展亦是如此，只有確保能源穩(wěn)定的供給才能進(jìn)一步追求生產(chǎn)活動(dòng)的清潔化改造和消費(fèi)模式的綠色化轉(zhuǎn)變；對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化，其關(guān)鍵在于控制碳排放，而能源消耗恰恰是溫室氣體排放的主要來(lái)源，能源節(jié)約工作從過(guò)程上控制、提高能源轉(zhuǎn)化效率，能源轉(zhuǎn)型工作從前端調(diào)整、綠色能源供給比例，都將極大降低碳排放進(jìn)而更好地應(yīng)對(duì)氣候變化。

深度嵌入“綠色”與“低碳”基因的生態(tài)環(huán)境法典將在我國(guó)生態(tài)治理實(shí)踐中發(fā)揮兩項(xiàng)關(guān)鍵作用：一是為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障，通過(guò)能源節(jié)約、可再生能源開(kāi)發(fā)利用等制度為循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供穩(wěn)定、綠色的能源供給；二是為應(yīng)對(duì)氣候變化提供支撐，通過(guò)提效、降碳、總量與強(qiáng)度控制等技術(shù)和制度手段推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，進(jìn)而樹立我國(guó)綠色發(fā)展的制度坐標(biāo)。

以“節(jié)約”“轉(zhuǎn)型”為契機(jī)，夯實(shí)能源安全的制度載體

綠色低碳發(fā)展編的體系安排凸顯了國(guó)家對(duì)能源安全在生態(tài)環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的高度重視。生態(tài)環(huán)境法典第一千零二條規(guī)定的“保障安全、有序轉(zhuǎn)型”原則體現(xiàn)了能源安全與能源轉(zhuǎn)型間存在的緊密聯(lián)系，通過(guò)將能源安全上升為編章的價(jià)值樞紐，構(gòu)建了涵蓋能源節(jié)約、能源轉(zhuǎn)型與能源安全于一體的綠色低碳轉(zhuǎn)型制度體系。

生態(tài)環(huán)境法典明確了“能源節(jié)約”與“能源綠色低碳轉(zhuǎn)型”兩者的價(jià)值定位，理順了其與節(jié)約能源法、可再生能源法等涉能經(jīng)濟(jì)法律的位階與適用關(guān)系。

我國(guó)法律語(yǔ)境中的節(jié)約能源指的是加強(qiáng)用能管理，采取技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理以及環(huán)境和社會(huì)可以承受的措施，從能源生產(chǎn)到消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，降低消耗、減少損失和污染物排放、制止浪費(fèi)，有效、合理地利用能源。因此，節(jié)能制度群強(qiáng)調(diào)的是法律主體應(yīng)在能源生產(chǎn)到消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)中加強(qiáng)用能管理并降低消耗和損失。而與此相對(duì)的能源綠色低碳轉(zhuǎn)型則是指人類的能源利用活動(dòng)從有碳向無(wú)碳的發(fā)展轉(zhuǎn)化趨勢(shì)，“是能源形態(tài)、能源技術(shù)、能源結(jié)構(gòu)、能源管理等能源體系主體要素發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的過(guò)程”。

通過(guò)對(duì)兩者的比較可知，“節(jié)能”側(cè)重于全鏈條提高各類不同能源的利用效率，強(qiáng)調(diào)量的限縮，而“轉(zhuǎn)型”則強(qiáng)調(diào)從結(jié)構(gòu)與管理體制上調(diào)整我國(guó)各類能源開(kāi)發(fā)利用占比、降低碳排放，突出質(zhì)的提升。如果說(shuō)前者是一項(xiàng)兼顧供給側(cè)與需求側(cè)的“節(jié)流”工作，以在縱向上通過(guò)用能管理等手段提升生產(chǎn)到消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)的能源利用效率并降低損耗為目標(biāo)的話，那么后者則是一項(xiàng)聚焦供給側(cè)的“開(kāi)源”工作，以從橫向上采取技術(shù)、管理等手段，通過(guò)借助政策、法律、管理等不同領(lǐng)域的合力實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)綠色化、低碳化為目標(biāo)。由此可見(jiàn)，“節(jié)約”與“轉(zhuǎn)型”并不是彼此獨(dú)立、互不牽涉的單一制度群，而是能源綠色低碳發(fā)展在不同實(shí)踐領(lǐng)域的具體展現(xiàn)，兩者互為補(bǔ)充、各有側(cè)重?！肮?jié)約”不僅要求提高能效，更要求減少損失和污染，而以新能源替代傳統(tǒng)化石能源為主要形式的能源轉(zhuǎn)型工作為其提供供給側(cè)支撐；“轉(zhuǎn)型”工作也不能僅追求提高新能源在能源開(kāi)發(fā)利用總量中的占比，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)可再生能源發(fā)電等開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的轉(zhuǎn)化效率，而這也恰恰是節(jié)能制度群的功能之所在?；诖耍鷳B(tài)環(huán)境法典以實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展目標(biāo)為價(jià)值樞紐，將“能源節(jié)約”與“能源綠色低碳轉(zhuǎn)型”統(tǒng)一于能源安全的視域范圍內(nèi)，有效實(shí)現(xiàn)了與能源法及相關(guān)涉能經(jīng)濟(jì)法的制度銜接。

以“碳匯”“交易”為紐帶，補(bǔ)正自愿減排的制度空白

生態(tài)環(huán)境法典綠色低碳發(fā)展編第四章是應(yīng)對(duì)氣候變化，而法典的頒布也標(biāo)志著我國(guó)的氣候變化治理與“雙碳”目標(biāo)推進(jìn)全面進(jìn)入法典規(guī)制時(shí)代。作為氣候變化減緩制度群的重要組成部分，自愿減排交易在促進(jìn)溫室氣體減排、強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境責(zé)任、構(gòu)建碳普惠體系中發(fā)揮了重要作用，其與全國(guó)碳市場(chǎng)共同構(gòu)成我國(guó)“強(qiáng)制性碳市場(chǎng)+自愿性減排交易”的碳排放交易體系。我國(guó)的自愿減排機(jī)制肇始于2012年，彼時(shí)《京都議定書》第一承諾期剛結(jié)束，而我國(guó)尚有大量清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目申請(qǐng)注冊(cè)，其項(xiàng)下遺留的核證減排量在后京都時(shí)代前景黯淡。為解決這一問(wèn)題，我國(guó)于2012年頒布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，開(kāi)啟自愿減排交易市場(chǎng)的建設(shè)。2020年9月，國(guó)家提出“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)。“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需通過(guò)建立完善的碳定價(jià)機(jī)制內(nèi)化碳排放誘發(fā)的外部成本，以約束性手段驅(qū)動(dòng)碳排放效率的提升與生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，最終實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

基于此，為實(shí)現(xiàn)減排成本與減排效果的平衡，我國(guó)于2021年上線了全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。同時(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》亦要求依托公共資源交易平臺(tái)，培育發(fā)展全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)。為落實(shí)國(guó)家關(guān)于加速我國(guó)自愿減排市場(chǎng)建設(shè)的要求，生態(tài)環(huán)境部與國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在2023年制定并發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），加入了有關(guān)溫室氣體自愿減排項(xiàng)目種類的規(guī)定，修改了市場(chǎng)主體范圍，明確核證自愿減排量需進(jìn)行集中統(tǒng)一交易等內(nèi)容。但因《辦法》的效力位階較低，無(wú)法完全補(bǔ)正自愿減排交易所面臨的法律挑戰(zhàn)，仍遺留了諸如核證自愿減排量法律屬性未定、核證自愿減排量參與國(guó)際碳減排合作機(jī)制不明、核證自愿減排量認(rèn)定爭(zhēng)議的司法裁判基準(zhǔn)缺失等問(wèn)題。

生態(tài)環(huán)境法典頒布后，上述自愿減排的法律規(guī)制體系發(fā)生了深刻的變化，進(jìn)入了以法典和單行法共存為典型特征的雙法源結(jié)構(gòu)時(shí)代。其中生態(tài)環(huán)境法典通過(guò)根本法源定位將為自愿減排市場(chǎng)提供宏觀法源基礎(chǔ)與制度目標(biāo)指引，特別是第一千零三十八條將直接為碳市場(chǎng)自愿減排交易創(chuàng)設(shè)法律依據(jù)。在應(yīng)對(duì)氣候變化法出臺(tái)前，以國(guó)務(wù)院《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》和《辦法》為代表的廣義單行法規(guī)規(guī)章為自愿減排市場(chǎng)提供微觀制度供給與具體實(shí)踐指引，共同解決前述《辦法》遺留的法律問(wèn)題，進(jìn)而補(bǔ)正我國(guó)碳市場(chǎng)自愿減排制度的既存空白，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展再添助力。