編者按

作為連續(xù)三年被寫入政府工作報告的新興產(chǎn)業(yè)，低空經(jīng)濟正以前所未有的態(tài)勢崛起，成為培育新質(zhì)生產(chǎn)力、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。這片“新藍海”在釋放巨大經(jīng)濟潛能的同時，也對法治保障能力提出了全新要求。如何在保障安全的前提下推動低空經(jīng)濟“飛起來、管得住”？一個覆蓋廣泛、市場規(guī)范的低空保險體系將如何護航低空經(jīng)濟行穩(wěn)致遠？本期評論版刊發(fā)一組專家稿件，與讀者一同交流探討，敬請關(guān)注。

法治賦能低空經(jīng)濟發(fā)展

袁發(fā)強

近年來，我國低空經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，無人機物流、空中游覽、城市空中交通等新興業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，成為推動產(chǎn)業(yè)升級與經(jīng)濟增長的重要力量。在此背景下，2025年年底新修訂的民用航空法及時回應(yīng)低空經(jīng)濟發(fā)展需要，在“發(fā)展促進”一章中首次就低空飛行管理作出原則性、結(jié)構(gòu)性規(guī)范，必將對我國低空交通運輸和研發(fā)制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。

當(dāng)前，我國低空飛行器研發(fā)技術(shù)和制造產(chǎn)業(yè)在國際上處于領(lǐng)先地位，但出于民航安全考量，長期以來低空空域開放程度較低、限制較多，造成低空飛行器在國內(nèi)的實際運用率不高。這不僅阻礙了低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，也使人民群眾難以享受到新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展帶來的便利與生活消費的樂趣。近年來，部分地區(qū)通過地方立法和鼓勵政策促進低空經(jīng)濟發(fā)展，但由于缺乏國家層面的法律保障，統(tǒng)一、開放、有序的市場環(huán)境尚未形成。筆者認為，發(fā)展低空經(jīng)濟的關(guān)鍵在于能夠“飛起來、管得住”。

“飛起來”是低空經(jīng)濟發(fā)展的前提，這要求政府在保障安全的前提下，開放低空空域、放寬營運企業(yè)準入條件、簡化運營航行審批流程。修訂后的民用航空法明確規(guī)定“國家采取措施優(yōu)化低空空域資源配置”，這既表明了支持低空經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)度，也要求拿出切實可行的方案和措施。各地在統(tǒng)籌安全的前提下，相繼劃定明確的低空飛行空域。例如，上海市于去年12月陸續(xù)發(fā)布《上海市微型輕型小型無人駕駛航空器適飛空域范圍》《上海市民用無人駕駛航空器飛行安全管理暫行辦法》，劃定了上海市內(nèi)微型輕型小型無人駕駛航空器可以飛行的空域，并對無人駕駛航空器生產(chǎn)銷售、操控人員培訓(xùn)、飛行活動申報管理等作出規(guī)定。

“管得住”是低空經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的保障，這要求政府主管部門注重科學(xué)管理與協(xié)同管理。修訂后的民用航空法提出“推動建設(shè)民用低空飛行和應(yīng)用相關(guān)監(jiān)管服務(wù)平臺”。低空飛行活動具有主體多元、場景多樣、動態(tài)性強等特點，以航拍為例，涉及攝影愛好者、商業(yè)企業(yè)、藝術(shù)團體等不同主體，在拍攝中還可能涉及被拍攝對象的個人隱私、重點單位安全保衛(wèi)等問題，需要標出限制飛行區(qū)域。再如，城市低空物流運輸雖然能便利群眾生活，但對飛行器的可靠性和安全管理提出了極高要求。傳統(tǒng)的條塊管理模式難以統(tǒng)籌解決低空飛行引發(fā)的各類安全問題，而民用低空飛行監(jiān)管服務(wù)平臺能夠便捷高效辦理飛行管控審批手續(xù)，有效彌補安全管理漏洞，助力落實各方法律責(zé)任。

修訂后的民用航空法還要求建立健全適應(yīng)低空經(jīng)濟發(fā)展要求的適航審定、飛行管理等制度和標準，這既是落實安全保障要求的需要，也為促進科技成果有效轉(zhuǎn)化提供了指引。過去，由于缺乏明確統(tǒng)一的適航標準，科技企業(yè)在研制大中型無人機時往往處于“先研制、后審定”的被動狀態(tài)，需要根據(jù)審定情況修改設(shè)計。新法施行后，民航主管部門可以通過適航審定全程參與、指導(dǎo)研發(fā)，科技企業(yè)也能依據(jù)明確標準開展產(chǎn)品設(shè)計。這有利于加速技術(shù)轉(zhuǎn)化，節(jié)約從設(shè)計定型到產(chǎn)品量產(chǎn)的成本，使型號和樣機更快獲得市場認可，助力企業(yè)獲取資金支持進而做大做強。

此外，新法高度重視地方政府在推動本地低空經(jīng)濟發(fā)展中的作用。一方面，中、短距離的低空運輸需要地方政府根據(jù)地面具體情況規(guī)劃航線；另一方面，低空產(chǎn)業(yè)可帶動本地經(jīng)濟發(fā)展。新法專門提及省級人民政府制定發(fā)展規(guī)劃、完善政策措施的權(quán)限。通過省級政府統(tǒng)籌市縣區(qū)域情況出臺政策措施，既能發(fā)揮地方政府了解本地實際情況、及時制定和調(diào)整規(guī)劃的作用，又能推動統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方運輸市場和產(chǎn)業(yè)布局，形成中央和地方聯(lián)動的管理結(jié)構(gòu)，激發(fā)地方發(fā)展活力。

考慮到低空經(jīng)濟與低空交通管理的特點，未來民用航空法律體系應(yīng)更加系統(tǒng)化、多層次化，不再僅以民航主管機關(guān)為管理主體、以航空公司和機場為被管理對象，而是要全方位規(guī)范民用航空活動，形成以全國性民用航空立法為核心、地方立法及政策規(guī)章為補充的法律體系，為低空經(jīng)濟發(fā)展提供系統(tǒng)性的制度保障和堅實的法治支撐。

（作者系華東政法大學(xué)國際法學(xué)院教授、上海市法學(xué)會航空法研究會副會長兼秘書長）

為低空產(chǎn)業(yè)系好“安全帶”

王天凡

近年來，低空經(jīng)濟發(fā)展呈“起跑即沖刺”之勢。一邊，海南、遼寧、江蘇等地正立足稟賦加快構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)；另一邊，深圳無人機跨海送貨、四川大學(xué)華西醫(yī)院空中轉(zhuǎn)運醫(yī)療樣本已成常態(tài)?？梢钥吹?，低空經(jīng)濟的應(yīng)用場景正在從炫技表演邁向“實際應(yīng)用”。

當(dāng)無人機穿行城市，“空中的士”走進生活，一個現(xiàn)實問題也隨之浮現(xiàn)：一旦發(fā)生事故，責(zé)任該由誰承擔(dān)？今年2月，國家發(fā)展和改革委員會、國家金融監(jiān)督管理總局、中國民用航空局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推動低空保險高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》（以下簡稱《意見》），首次系統(tǒng)性部署低空保險發(fā)展路徑，旨在為這一新興產(chǎn)業(yè)系好“安全帶”。

據(jù)預(yù)測，2030年我國低空經(jīng)濟市場規(guī)模有望突破2萬億元。在無人機物流、空中游覽等新業(yè)態(tài)層出不窮的同時，無人機“黑飛”等問題不時發(fā)生，安全風(fēng)險也在累積。低空空域管理關(guān)乎產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也關(guān)乎國家安全與公眾安全。在此背景下，保險作為一種風(fēng)險分散機制，其重要性日益凸顯。

《意見》的出臺標志著低空保險從行業(yè)自發(fā)走向制度規(guī)范，其明確提出到2027年無人駕駛航空器責(zé)任保險強制投保制度初步建立，到2030年低空保險政策框架基本形成?！兑庖姟返暮诵牧咙c是要求加快建立無人駕駛航空器責(zé)任保險強制投保制度，這一制度能夠有效分散涉及不特定公眾的飛行風(fēng)險，確保受害人及時獲賠。事實上，2024年1月1日起施行的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》已對投保責(zé)任保險作出規(guī)定。此次《意見》進一步將強制投保納入飛行活動審批等管理環(huán)節(jié)的審查前置條件，強調(diào)加強事中事后核查，研究制定責(zé)任認定、處置程序等配套制度。這意味著，低空“交強險”落地已成定局。

當(dāng)前，低空保險發(fā)展面臨一系列現(xiàn)實困境：從需求端看，由于飛行環(huán)境復(fù)雜、風(fēng)險難以評定，加之保險費率較高，不少低空企業(yè)對投保望而卻步；從供給側(cè)看，保險公司受運行數(shù)據(jù)少、保費規(guī)模小等因素制約，多數(shù)產(chǎn)品還處于測試階段。而風(fēng)險無法有效識別，正是保險產(chǎn)品難以合理定價、持續(xù)運營的核心癥結(jié)。

針對上述問題，《意見》開出了系統(tǒng)性“藥方”。首先，夯實數(shù)據(jù)底座，讓風(fēng)險“可衡量”?！兑庖姟诽岢黾涌旖ㄔO(shè)低空保險信息平臺，探索與低空智能網(wǎng)聯(lián)系統(tǒng)對接，實現(xiàn)承保理賠、飛行運行、企業(yè)信用等基礎(chǔ)信息以及地理氣象等風(fēng)險信息的共享，這有助于為保險公司合理定價奠定基礎(chǔ)。其次，統(tǒng)一規(guī)則標準，讓市場“有章可循”。針對各家公司保險條款缺乏統(tǒng)一規(guī)范的現(xiàn)狀，《意見》要求出臺無人駕駛航空器責(zé)任保險示范條款及服務(wù)指引，明確基本責(zé)任范圍和最低保障限額，這有助于為強制責(zé)任險制度的實施掃清障礙。最后，強化專業(yè)能力，讓服務(wù)“跟得上”。《意見》要求引導(dǎo)保險機構(gòu)加強低空新型風(fēng)險研究，支持通過再保險等方式分散風(fēng)險，這有助于保險服務(wù)更好發(fā)揮事前防控、事中干預(yù)的功能。

站在政策落地的關(guān)鍵節(jié)點，推動低空保險高質(zhì)量發(fā)展，離不開理論與實踐的深度融合。其一，堅持數(shù)據(jù)先行，為可保風(fēng)險的確定提供必要基礎(chǔ)。應(yīng)依托《意見》提出的信息平臺，在先行區(qū)開展數(shù)據(jù)接入試點，適度向保險機構(gòu)開放飛行運行、事故記錄等數(shù)據(jù)，為科學(xué)判斷保險標的風(fēng)險狀況提供依據(jù)。其二，明確責(zé)任條款規(guī)則。制定示范條款須嚴格遵循保險法相關(guān)規(guī)定，結(jié)合低空活動特殊性，清晰界定“意外事故”的法律定位，細化除外責(zé)任適用情形，使責(zé)任范圍與最低保障限額設(shè)置既符合強制投保的公共政策目標，又恪守損失補償原則，減少理賠時的權(quán)責(zé)模糊問題。其三，實行差別費率，以市場化機制引導(dǎo)合規(guī)行為?？山梃b機動車交強險浮動費率機制，將投保主體的安全合規(guī)記錄與費率掛鉤，對記錄良好者給予優(yōu)惠，對“黑飛”、事故多發(fā)者提高費率甚至拒保，以經(jīng)濟杠桿促使運營主體自覺遵守法律法規(guī)。其四，低空保險應(yīng)在保障安全的同時堅持商業(yè)可持續(xù)原則，避免加重產(chǎn)業(yè)負擔(dān)。

隨著《意見》各項舉措的落地，一個保障有力、市場規(guī)范的低空保險體系將逐步成型。只有當(dāng)每一架升空的飛行器都有保險護航，低空經(jīng)濟才能實現(xiàn)從“飛起來”到“用起來”的跨越，真正行穩(wěn)致遠。

（作者系北京航空航天大學(xué)法學(xué)院副教授）